本报记者|甄敬怡近日，国家发展改革委颁布《固定资产投资项目节能审查和碳排放评价办法》(以下简称《办法》)，取代2023年版节能审查办法，首次将碳排放评价纳入节能审查制度。这项将于9月1日正式实施的新政，在“十四五”收官与“十五五”谋划的关键节点发布，直面一些地方盲目上马高耗能、高排放项目的冲动，以及全国能源消费总量突破预期的现实。新办法将引导资源要素流向更为绿色的领域。“通过进一步明确相关规定，有利于更好发挥节能审查制度调控作用，将有效引导能源要素向能效水平和能源资源产出效益高的产业集聚和配置，推动固定资产投资项目积极采取措施提高能源利用效率，支撑完成节能降碳目标任务。”国家节能中心主任刘琼表示。有力夯实“十五五”时期碳排放双控工作基础“今年是‘十四五’收官和‘十五五’谋划的关键节点，面对新形势新任务新要求，《办法》及时明确了新形势下节能审查工作‘怎么干’的问题。”中国国际工程咨询有限公司资源与环境业务部主任张英健说。新上固定资产投资项目作为全社会能源消费增长的主要驱动因素之一，是推动节能降碳工作的重要“战场”。自2010年节能审查制度建立实施以来，这项制度在提高新上项目能源利用效率、从源头减少不合理能源消费和碳排放、推动产业结构优化升级、推广先进节能降碳工艺技术装备等方面都发挥了重要作用。据国家发展改革委有关负责人介绍，“十四五”以来，全国每年通过节能审查有效减少项目不合理设计能耗约1400万吨标准煤，相当于减少二氧化碳排放近3000万吨。2010年，国家发展改革委出台《固定资产投资项目节能评估和审查暂行办法》，并分别于2016年和2023年两次对办法作了修订，进一步优化制度设计、提升审查效能。此次修订，也是面对新形势新任务的必要之举。从“十五五”时期开始，我国将从能耗双控向碳排放双控全面转型，在2030年之前实现碳达峰。党的二十届三中全会提出“建立能耗双控向碳排放双控全面转型新机制”。《加快构建碳排放双控制度体系工作方案》提出，“十五五”时期，实施以强度控制为主、总量控制为辅的碳排放双控制度，建立碳达峰碳中和综合评价考核制度，确保如期实现碳达峰目标。7月31日，国家发展改革委召开2025年上半年发展改革形势通报会，做好下半年发展改革工作的九项工作安排中，即包括“以碳排放双控全面转型推动绿色低碳发展，加快建立能耗双控向碳排放双控全面转型新机制”。节能审查制度的修订，也是应对实践中遇到的新问题、新困难的需要。“节能审查制度是加强能源节约增效、遏制‘两高’项目盲目上马的源头举措。”刘琼表示，但在工作实践中，一些地方存在审查权限层层下放等情况，既接不住也管不好的问题较为突出，特别是“十四五”以来，一些地方盲目上马“两高”项目冲动强烈，带动全国能源消费总量突破预期大幅增长，对碳排放形势产生较大不利影响，也导致部分行业出现产能无序扩张和“内卷式竞争”等问题，亟须采取有力有效措施推动解决。碳排放评价成为项目准入“必答题”与2023年版的《固定资产投资项目节能审查办法》相比，《办法》通过将碳排放评价和煤炭消费管理要求纳入节能审查制度、建立节能审查权限动态调整机制、完善节能审查事中事后管理有关规定等多项制度创新，构建起固定资产投资项目的新门槛。最受关注的变化之一是将碳排放评价纳入节能审查制度的变革。“考虑到节能与降碳的高度同源性，并紧扣煤炭这个碳达峰的主要影响因素，本次修订将项目碳排放评价、煤炭消费控制和压减要求纳入节能审查范畴，对项目用能和碳排放情况进行综合审查评价，并同步对文件名称作了修改。”国家发展改革委有关负责人表示。《办法》将项目碳排放评价要求贯穿节能报告编制、节能评审和审查、节能审查验收、监督管理等各个环节。“《办法》将碳排放评价要求纳入节能审查制度一体推进，这是节能审查制度的重大变革。后续，节能审查工作在对项目能源消费情况进行把关的同时，进一步强化项目碳排放准入管理，突出控制和压减煤炭等化石能源消费，将有力夯实‘十五五’时期碳排放双控工作基础。”刘琼表示。近年来，从地方实践看，节能审查制度在实际执行过程中还存在审查权限层层下放、审查质量不高等问题。针对这类问题，《办法》建立起节能审查权限动态调整机制。在国家层面，建立节能审查权限动态调整机制，国家发展改革委统筹考虑节能降碳形势、行业发展情况等因素，对重点领域年综合能源消费量50万吨标准煤及以上(或年煤炭消费量50万吨及以上)项目实施节能审查；在地方层面，省级节能审查机关负责对年综合能源消费量1万吨标准煤及以上(或年煤炭消费量1万吨及以上)项目实施节能审查，要求及时调整或暂停节能降碳相关指标进展滞后、专业力量不足、审查质量偏低省级以下地区节能审查权限，并禁止将高耗能高排放项目节能审查权限下放至县级节能审查机关。专家表示，相关规定有利于形成上下联动、职责清晰、高效协同的节能审查工作格局，将对有效提高节能审查工作效能提供重要保障。《办法》还进一步完善了节能审查事中事后管理有关规定。要求管理节能工作的部门加强对节能审查实施情况的监督管理，明确项目发生重大变动、未落实节能审查意见等具体情形和处置方式，强化项目节能审查验收管理要求，完善法律责任相关规定。为督促指导项目建设单位严格落实节能审查意见，加强节能审查事中事后监管，《办法》要求在开工建设前或建设过程中发生重大变动的项目应进行节能审查变更，并细化节能审查验收时间节点、验收内容、验收管理权限等要求，明确将地方节能审查实施情况作为节能监察和节能降碳相关评价考核的重要内容。在此基础上，《办法》明确了未批先建、未落实节能审查意见等违法违规行为的具体处罚规定。“这些规定进一步强化了节能审查全流程闭环管理，有利于打通制度执行的‘最后一公里’，确保节能审查意见落到实处。”张英健说。进一步优化能源资源配置方式随着新规落地，我国固定资产投资项目管理的制度框架将迎来又一次的重要升级。《办法》将更好发挥节能降碳调控引导作用，助力提高能源利用效率、促进产业提质升级。专家指出，《办法》将继续发挥节能审查制度调控引导作用，一方面，要求节能审查机关深入分析论证项目实施对所在地区碳达峰形势和完成节能降碳目标任务等方面的影响，按照节能降碳管理要求坚决叫停不符合要求的项目；另一方面，严格对标强制性能耗限额标准、能效标准和重点领域能效标杆水平，督促指导项目建设单位在开工建设前优化技术路线和设备选型方案，确保项目能效碳效等指标达到先进水平。对于产业而言，新规也将进一步推动产业结构优化升级。碳排放双控转型背景下，业内人士表示，地方、行业、产品等多方面需要大力提高绿色生产力。企业需要进行一系列的内部改革和调整，以确保其运营和发展规划与国家的碳排放双控制度体系相一致。比如，钢铁产业作为资本密集型行业，对地方经济的地区生产总值贡献显著，此类高能耗项目应积极探索并应用清洁能源技术，发展清洁能源，以有效抵消和减少项目运营过程中的碳排放。“通过进一步明确相关规定，有利于更好发挥节能审查制度调控作用，将有效引导能源要素向能效水平和能源资源产出效益高的产业集聚和配置，推动固定资产投资项目积极采取措施提高能源利用效率、增加非化石能源消费、减少温室气体和污染物排放，有力带动产业结构升级、能源结构优化和生态环境质量持续改善，支撑完成节能降碳目标任务。”刘琼表示。
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